La dictature de Primo de Rivera (1923 – 1930)

L’ère Primo de Rivera (1923–1930)

(María Teresa Pérez Picazo, Guy Lemeunier. L’Espagne au XXe siècle. Armand Colin, Paris, 1994. P. 30 – 37)

Introduction

Dans la nuit du 12 au 13 septembre 1923 le général Miguel Primo de Rivera soulève la garnison de Barcelone et déclare l´état de guerre et la suspension de la Constitution. Le Manifeste publié le 13 proclame une dictature militaire de trois mois pour guérir les « maux » qui affligent le pays : « le terrorisme, la propagande communiste, l’impiété, l’agitation séparatiste, le désordre financier, la corruption politique, la question marocaine… » En réalité un coup d’État se préparait depuis quelque temps déjà dans les milieux militaires au su d’Alphonse XIII, mais l’initiative de Primo de Rivera modifia le projet initial qui se limitait à un infléchissement de la politique marocaine et à des mesures d’ordre public.

Qui était le nouvel homme fort de l’Espagne ? Gaditan de 52 ans, d’une famille de propriétaires fonciers, Primo joint peut-on dire les qualités et les défauts de l’Andalou et  du militaire. Affable, ouvert, doué d’une certaine bonhomie et d’un grand courage personnel, ses bonnes intentions sont gâchées par un manque de culture et de formation politique, par le complexe de supériorité du señorito andalou doublé d’un officier et par une absence totale de sens du ridicule. Ses conceptions politiques sont simplistes, ingénues à un degré invraisemblable. De toute façon il s’attache plus aux hommes  qu’aux idées. Ses objectifs ne furent jamais clairs, ni pour les autres, ni pour lui-même.

Ce rapide portrait permet de saisir certaines particularités du régime par rapport aux autres « dictatures méditerranéennes », une catégorie en fait assez hétérogène étant donné la diversité des structures socio-économiques des pays concernés, mais aussi la personnalité accusé de leurs chefs et les caractères de leur entourage. La dictature espagnole se distingue par l’origine militaire de son leader (Salazar, Mussolini, Venizelos sont des civils) et par son idéologie. Le « primorivérisme » n’est pas un fascisme. Mussolini inspire certes au général une grande admiration. On importera d’Italie les uniformes et jusqu’à un certain point le vocabulaire, mais non l’idéologie qui procède plutôt du catholicisme social, du régénérationnisme d’un Costa et du maurisme. On schématiserait à peine l’inspiration du régime en le qualifiant de « dictature régénérationniste ». Primo de Rivera justifiait lui-même son entreprise par un désir de combattre les vices de la « vielle politique » oligarchique. Si l’on ne tient pas compte de cet aspect, on ne peut comprendre l’action du Directorio ni l’accueil d’abord favorable qui lui réserve le pays.

Cependant le régime résiste aux classifications. En tant que régénérationniste, le dictateur se situe dans la lignée du libéralisme du XIXe siècle dont l’influence se mêle étrangement en lui à l’autoritarisme. L’ensemble situe idéologiquement l’homme en deçà du fascisme qui constitue un phénomène propre au XXe siècle. A mesure que passe le temps et que croît l’opposition, la dictature penche à droite et ressort les vieux procédés répressifs. Mais au début, tant par inclination personnelle du dictateur qu’en raison de l’approbation tacite des Espagnols, le pays n’avait pas eu à souffrir la répression systématique qui accompagne ailleurs l’avènement de ce type de régime.

Ajoutons au tableau une touche plus classique : la composante populiste. Primo de Rivera entendait non seulement améliorer les conditions de vie et la culture du « peuple » mais aussi gagner son affection en multipliant les occasions de contact direct. Ainsi s’organise une liturgie composée de discours –certains désopilants–, tournées, collectes de signatures, plébiscites, tous épisodes dont la description anticipe certains pages du roman de García Marquez, L’Automne du patriarche.

Les bases sociopolitiques de la dictature

Une fois passé le premier moment de surprise et d’acceptation majoritaire du nouveau régime, l’opinion commença à perdre de son unanimité. En gros, on peut dire que l’Espagne rurale, plus ou moins contrôlée par les caciques, resta fidèle à Primo de Rivera, l’intérieur surtout –les deux Castilles–, zone d’influence de la Confederación Nacional Católica Agraria. Au contraire, les premières réactions hostiles surgirent dans les noyaux urbains, de la part d’éléments des classes moyennes (républicains, étudiants, intellectuels) et plus tard du mouvement ouvrier.

En affinant l’analyse, on observe que les anciens groupes dominants appuyèrent le coup d’État avec cependant quelques nuances. Les propriétaires fonciers et les membres de la bourgeoisie industrielle et financière, catalane en particulier, accueillirent la nouvelle avec jubilation. En termes politiques, ce seront la droite catholique et la frange autoritaire du parti conservateur (La Cierva, les mauristes) qui constitueront le soutien du nouveau régime. L’Église pour sa part adopta une attitude prudente en évitant de lier son sort à celui du dictateur malgré la multiplication des cérémonies religieuses officielles. Les seuls à garder une position nettement en retrait furent les principaux acteurs de la vie politique dans la période précédente, d’ailleurs maltraités par la rhétorique du général.

Après la phase de messianisme initial, une partie de la classe moyenne, se démarque du régime, non pas les petits et moyens propriétaires ruraux mais la population urbaine. Le signal est donné par le mouvement étudiant (le nombre d’universitaires double de 1923 à 1929) et par la critique des intellectuels (Ortega y Gasset, Unamuno, Blasco Ibáñez) qui n’avaient jamais exercé une influence aussi profonde dans la vie du pays qu’au cours de ces années. La petite bourgeoisie exprime son refus par une adhésion progressive au républicanisme et au socialisme.

En revanche la docilité du mouvement ouvrier a de quoi étonner. On peut en chercher une cause partielle dans l’efficacité de la répression antianarchiste : la CNT à bout de force en 1923 disparaît pratiquement de la scène pendant sept ans. Et une autre dans l’attitude des socialistes. Le régime se rapproche en effet du PSOE et de l’UGT en profitant des bonnes dispositions de leurs dirigeants soucieux avant tout d’assurer l’avenir du mouvement. L’entente permet aux deux associations de surclasser leurs rivales anarchistes et de participer à l’élaboration d’une nouvelle législation du travail. Il ne s’agit pas là d’une collaboration de nature politique avec la dictature mais d’une adaptation réaliste à la situation. Cette ligne sera maintenue jusqu’en 1929, date à laquelle les socialistes refusent l’invitation à élire des représentants à l’Assemblée nationales et s’écartent à leur tour de Primo de Rivera. Protégé de la destruction, le mouvement ouvrier se trouvait ainsi prêt à jouer un rôle de premier plan dans la période suivante.

L’œuvre du nouveau régime

Au cours des sept années que dura la dictature se succédèrent deux formes de gouvernement : le Directorio Militar (1923-1925) et le Directorio Civil (1925-1929), ainsi dénommés en raison de l’origine majoritaire de leurs membres. La mise en place du premier avait été accompagnée de la dissolution des Cortès, d’une suspension des garanties constitutionnelles et de la concession au dictateur de la faculté de soumettre à la signature royale des décrets-lois, à commencer par celui qui le désignait comme président.

Bien que les deux Directorios se soient succédé sans solution de continuité, il existe de l’un à l’autre des différences non négligeables. Tandis que le Directorio militar fait figure d’organisme intérimaire (« Trois mois nous suffisent »), le Directorio civil se présente comme une instance constituante, en contradiction, notons-le, avec les déclarations officielles relatives au caractère provisoire de la dictature. Si le premier est animé du désir de résoudre avant toute chose les questions pendantes et de mener à bien une série de réformes politico-administratives, avec le second dominent les préoccupations d’ordre économique. Mais tout au long des deux étapes, la vie politique souffre d’un défaut persistant : l’absence d’un programme initial, aggravée par la personnalité du dictateur. Mal préparé, impulsif, influençable comme nous le savons, celui-ci revient fréquemment  sus ses décisions, ce qui impose à l’État une démarche en zigzags. Avec le recul, la politique suivie pendant toute la période apparaît marquée au sceau du conservatisme bien que quelques mesures novatrices aient parfois permis de voir dans le régime un avatar du despotisme éclairé.

Le Directorio Militar

Son action s’exerça principalement en trois domaines : l’ordre public, la question marocaine et les reformes administratives. Le retour au calme fut facilité par la déclaration initiale de l’état de guerre sur tout le territoire et par la réduction de la CNT à la clandestinité. Le nombre de grèves chuta de 495 (avec 1 200 000 grévistes) en 1923 à 165 (529 000 grévistes) en 1924. Cependant la répression conduisit à une radicalisation de l’anarchisme (création en 1927 d’un nouveau mouvement activiste, la FAI, Federación Anarquista Ibérica) et du catalanisme.

En ce qui concerne le Maroc, la dissolution des Cortès permis de mettre un terme à l’affaire des « responsabilités ». Le régime prépara une offensive destinée à venger Annual et à en finir avec Abd-el-Krim. Le 28 juillet 1925, le haut commandement définissait avec la France un plan d’action commune qui prévoyait du côté espagnol un débarquement dans la baie d’Alhucemas. La surprise fut totale et au cours des mois suivants les deux corps expéditionnaires venaient à bout des forces du chef marocain obligé de se rendre aux Français en 1926. La succès accrut évidement la popularité du dictateur.

L’objectif fondamental des réformes intérieures que se proposait Primo de Rivera consistait à couper les racines de la « vielle politique » dans leur terreau, c’est-à-dire au niveau local. Dès son arrivée au pouvoir en 1923, le dictateur décide de dissoudre toutes les municipalités et de remplacer les conseillers par des « porte-parole associés », nommés ou désignés au suffrage corporatif. Suit une série de lois destinées à consolider l’acquis de ces mesures et à écarter définitivement les réseaux « caciquiles » des institutions locales. Le « statut municipal » (4 mars 1924) réintroduit l’élection à ce niveau, étend les compétences communales et crée les « conseillers corporatifs » qui doivent former le tiers des conseils municipaux. Ces dispositions qui manifestent l’influence du maurisme s’inspirent en même temps d’une conception organique de la société : contre l’individualisme libéral, elles renforcent les entités « naturelles », la famille, le municipe et les organisations professionnelles. Le schéma se complète avec la promulgation, un an plus tard, d’un « statut provincial » de semblable teneur et enfin par la création de Delegados gubernativos militares, représentant le gouvernement au niveau local et chargés de surveiller les nouveaux conseillers municipaux et d’empêcher le retour aux anciennes pratiques.

À l’échelle nationale, il faut signaler la formation, à la fin 1923 et au début de 1924, de l’Unión Patriótica (UP). Comme les partis politiques, dans l’acception commune du terme, apparaissaient liés à un système parlementaire voué aux oubliettes de l’Histoire, le régime imagina d’attirer à lui l’opinion publique en organisant un mouvement, l’UP, conçu comme une ligue de citoyens ouverte à tous les vrais patriotes et destinée à fournir l’élite de l’État purifié. Le Directorio lui-même ne se considérait-il  pas apolitique ? Dans la pratique cette neutralité n’était guère évidente. La prétendue spontanéité du mouvement cadrait mal avec les instructions envoyées aux gouverneurs civils pour qu’ils collaborent à la création et au développement des associations de base. Ce type d’intervention du pouvoir central, caractéristique de la « vielle politique », entrait en flagrante contradiction avec les ambitions régénérationistes de la dictature.

Le Directorio Civil

Bien qu’il ait continué à surveiller de près la vie locale, le Directorio Civil se préoccupa davantage de la modernisation de l’économie. Il se trouvait ainsi à l’unisson des « autres dictatures méditerranéennes». L’adoption de systèmes autoritaires était considérée, pour des pays retardataires tels que ceux de l’Europe du Sud, comme une des voies de développement possibles : devant les défaillances de l’initiative privée, c’était à l’État qu’il revenait de diffuser l’éducation, de compléter les équipements collectifs, d’introduire des améliorations techniques et de stimuler la production. Le programme séduisait Primo de Rivera convaincu que la régénération de l’Espagne passait par un progrès économique de base industrielle. Cependant la rhétorique officielle concernant les projets du ouvernement et leur application ne parvient pas à dissimuler le caractère d’improvisation de la politique de développement. Si la dictature laisse le souvenir d’une époque de bien-être et de croissance c’est que les initiatives passablement désordonnées du Directorio profitèrent de la conjoncture favorable des merry twenties.

Les mesures économiques édictées par les ministres civils –Aunós, Calvo Sotelo et le comte de Guadalhorce– manifestent une volonté interventionniste délibérée. L’orientation nationaliste du capitalisme espagnol, déjà notable à partir de 1891, va s’accentuer avec  la création d’un conseil supérieur du travail, du commerce et de l’industrie, qui accentue le protectionnisme (les tarifs douaniers sont relevés en 1926, 1927, 1928), et la régulation des marchés et des prix. Aucun secteur n’échappe désormais au contrôle de quelque chambre, junte ou commission, intégrées pour la plupart dans le Consejo de Economía Nacional. Ces instances qui réunissent des représentants des producteurs se montrent naturellement peu favorables à la création de nouvelles entreprises dans leur secteur ou dans les secteurs concurrents. Le renforcement de la protection douanière se combinait donc avec une restriction oligopoliste de la concurrence interne. Quant à la question de l’accès aux marchés extérieurs, elle n’est jamais abordée globalement mais à propos des encouragements qu’il convient ou non de donner à la production de telle ou telle matière première agricole ou minière.

À un moment où s’améliorait la productivité, l’affaiblissement de la pression syndicale, entraînant celle des revendications salariales, laissait aux entreprises d’amples marges bénéficiaires. Pour consolider la situation, le régime étendit son contrôle aux relations du travail.   (Le corporativisme) inspira la création d’une Organización Corporativa Nacional, coiffant une pyramide de comités paritaires de métiers (locaux, provinciaux, nationaux), chargés de réglementer les conditions de travail et de promouvoir en particulier les accords salariaux. Les corporations qui étaient essentiellement des instruments de régulation des conflits sociaux aux mains de l’État suscitèrent la défiance des ouvriers et bientôt la désaffection des patrons obligés de verser leur cotisation pour le maintien de l’organisation.

Les projets de nature proprement économique concernaient essentiellement les Travaux publics (infrastructures et réseaux d’irrigation). Reçurent ainsi une aide financière les chemins de fer et les compagnies maritimes (la Transmediterránea et la Transatlántica) tandis qu’était mis en marche un ambitieux programme d’extension et d’amélioration du réseau routier. Étant donné les énormes besoins de capitaux, on renonça rapidement au financement public au profit d’une politique d’émission de la Dette (cas des chemins de fer) et de subventions (compagnies maritimes), parfois dispensées selon des critères discutables comme celles dont bénéficia l’homme d’affaires majorquin Juan March. Dans d’autres secteurs, on eut recours à l’institution de monopoles, ainsi pour l’approvisionnement du Maroc en tabac (concédé à Juan March), pour le téléphone (à la multinationale ITT en 1924), ainsi que pour l’importation, la distribution et la vente de pétrole (à l’entreprise CAMPSA).

Dans le domaine hydraulique, les études réalisées par l’ingénieur Lorenzo Pardo sur l’Ebre  servirent de modèle appliqué par l’auteur lui-même aux autres bassins fluviaux. À l’initiative  du comte de Guadalhorce, l’ensemble de ces travaux déboucha sur la création de confédérations hydrographiques de bassins  qui visaient à promouvoir l’extension des périmètres irrigués et l’intensification de la production d’énergie électrique en harmonisant, dans la mesure du possible, les intérêts des agriculteurs et ceux des industriels traditionnellement opposés à propos de l’usage de l’eau. La réalisation de ces objectifs supposait la construction de multiples barrages de retenue, ouvrages coûteux qui ne furent que peu à peu mis en chantier. En fait la seule confédération qui remplit son programme fut celle de l’Ebre.

La réalisation de ces projets réclamait un investissement de 5 200 millions de pesetas justifié par la stimulation apportée au développement économique et particulièrement aux  secteurs de la construction et de la sidérurgie. Mais l’origine des ressources destinées à leur financement n’apparaît pas clairement dans le programme politico-économique du Directorio qui n’aborde pas non plus la question de la réforme fiscale. Dans ce dernier domaine, l’action de l’État se limita à la lutte contre la fraude et à l’assainissement des finances municipales grâce à la création du Banco de Crédito Local et à la faculté concedée aux municipalités d’émettre des emprunts

Lorsque Calvo Sotelo proposa de moderniser le système fiscal en instituant un impôt unique et progressif sur le revenu et les bénéfices industriels et commerciaux, l’opposition de l’oligarchie foncière et des bourgeoisies d’affaires, appuis essentiels du régime, parvint à faire enterrer le projet. Le déficit budgétaire n’était pas prêt d´être réduit.

Dans ces conditions le financement des projets ne pouvait provenir que de la mobilisation de l’épargne au moyen d’émissions, si critiquées, de la dette publique ainsi que d’un recours à la vieille pratique des budgets extraordinaires qui colmatent provisoirement et à grands frais les trous du budget ordinaire.

Quel fut le bilan global de ces mesures ? Aucun doute sur l’augmentation de l’investissement  (qui) s’orienta vers des réalisations d’infrastructures durables : réseau routier, barrages… Cependant les méthodes de financement retenues laissèrent un lourd passif au régime suivant, la IIe République, qui hérita des dettes de la dictature et de ses projets inachevés notamment dans le domaine hydraulique. Quant aux principaux bénéficiaires de cette politique, il ne semble pas nécessaire d’insister sur leur identité : les grands propriétaires fonciers et les hommes d’affaires au profit de qui s’est accélérée l’accumulation capitaliste.

La chute de la dictature

L’ample consensus dont bénéficia le régime de Primo de Rivera à ses débuts se prolongea quelque temps. Plusieurs des grands problèmes qui affectaient la vie de tous les Espagnols ou d’importants secteurs de la population n’avaient-ils pas été résolus : l’ordre public, l’affaire marocaine, certaines questions abordées par les réformes économiques ?… Les trois mois de suspension constitutionnelle avaient été largement dépassés mais les critiques restaient isolées. D’ailleurs la division des forces d’opposition, incapables de proposer une issue à la situation, favorisait le statu quo.

Cependant à mesure que s’évanouissaient les espérances démesurées qui avaient été déposée en elle, la dictature apparaissait comme une fausse solution. Dans l’entourage du monarque on se mit à la recherche de formules qui tout en restaurant les vieux principes constitutionnels et l’hégémonie du bloc dirigeant élargissent la base sociale du régime antérieur. Mais l’opposition tendait  désormais à se fédérer autour de revendications communes : la proclamation de la République et la convocation de Cortès constituantes. Les affrontements des années 1930 se profilaient.

Aux motifs de mécontentement plus ou moins généralisés s’en joignaient d’autres, aussi variés que les aspirations des différents groupes sociaux. Critiques générales : l’excessive durée d’un régime « provisoire », l’inapplication du système électoral prévu par les statuts municipaux et l’échec de la lutte contre le caciquisme. Critiques sectorielles : dans les milieux d’affaires, une fois éliminé le terrorisme anarchiste et mis au pas les syndicats, on supportait mal le contrôle officiel et on redoutait l’éventualité d’une réforme fiscale. D’ailleurs les tensions sociales réapparaissaient en dépit de l’organisation corporatiste. Enfin la dévaluation de la peseta en 1929 porta le coup de grâce au prestige du régime. Quant aux classes moyennes, le mouvement étudiant et les manifestes des intellectuels les incitaient à rejoindre l’Alianza Republicana dans laquelle s’étaient fondues en 1926 les différentes tendances républicaines. Enfin les mouvements victimes de la répression (mouvement ouvrier, catalanisme) retrouvaient leur dynamisme : la CNT reconstituait ses forces, le PSOE et l’UGT abandonnaient leur neutralité et faisaient campagne en faveur de la démocratie et de la république. L’armée elle-même se rangeait parmi les mécontents en raison des atteintes portées par Primo de Rivera aux privilèges d’un corps d’élite, l’artillerie.

Le régime s’usait. Le dictateur mettait son espoir dans l’achèvement du projet de Constitution auquel l’Assemblée travaillait depuis 1929 dans un esprit antilibéral et autoritaire. Mais les événements se précipitèrent : Primo de Rivera commit l’erreur de fermer les universités ; les manifestations étudiantes se développèrent ; une tentative de pronunciamiento se produisit tandis que la chute de la peseta manifestait la défiance du capital étranger et les sorties de capitaux espagnols. Le roi n’allait pas tarder à se défaire du général en saisissant l’occasion que celui-ci lui offrait : la réponse négative des cadres de l’armée à une note du 28 janvier 1930 qui leur demandait s’ils lui maintenaient leur confiance (on observera au passage l’ingénuité politique du dictateur et sa méconnaissance de la situation). Alphonse XIII lui retirant également son appui, il présenta sa démission le 30 et le général Berenguer fut chargé de former le gouvernement. En réalité l’expérience de la dictature était terminée.

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La politique économique de la Dictature de Primo de Rivera

  • La conjoncture économique est favorable : l’ensemble de l’Europe connaît alors une période de croissance et celle-ci est à son maximum en Espagne en 1926. La stabilité des prix, la diminution du chômage contribuent à détendre le climat social en diminuant les conflits et les grèves.L’Etat intervient directement pour moderniser le pays et ses infrastructures : il décide des mesures qui débouchent sur la multiplication des grands travaux en matière de communication. Le réseau routier de l’Espagne remonte pour l’essential au gouvernement de Primo de Rivera, qui l’accroît de 9 455 Km en six ans contre seulement 2 756 Km construits au cours des cinq années 1918-1923. La loi dirigiste de 1924 sur les chemins de fer permet une rénovation profonde de voies ferrées et du matériel roulant.  Jusqu’alors presque expérimental, le réseau téléphonique se développe de même à cette époque.
  • La priorité est accordée au secteur industriel pour lequel l’Etat fait œuvre de protectionnisme et de nationalisme. Protectionnisme douanier impliquant parfois la suspension totale des importations de certains produits comme le ciment  pour permettre le redressement ou le développement des industries productrices espagnoles.  Aides publiques complètent le dispositif pour les industries en difficultés. Bien que cette manne engendre la corruption et facilite les malversations, elle permet une croissance importante de la capacité productive, notamment de la production d’électricité, de ciment, de l’industrie automobile…
  • Nationalisme par l’obligation faite aux investisseurs étrangers indispensables de se joindre à des capitaux privés espagnols dans des sociétés semi-publiques à participation financière étatique. C’est ainsi qu’est organisé la Compañía telefónica nacional, avec l’apport de l’ITT. C’est le cas aussi de la création de la CAMPSA, détentrice du monopole de l’importation, du raffinage et de la distribution des produits pétroliers après la nationalisation des compagnies étrangères. Les réactions américaines ou britanniques afin d’empêcher la constitution de la CAMPSA ne sont pas suivies d’effet, même lorsque les deux pays boycottent la nouvelle société, qui se tourne alors ver l’URSS pour s’approvisionner.
  • La politique hydrographique. Le régime a la prétention de réduire le problème du sous-emploi rural, sans toucher aux structures de la propriété. Par une intensification des cultures au moyen de grands travaux hydrauliques où l’association de l’irrigation, de la production d’électricité et de l’alimentation en eau des centres industriels doit permettre de trouver les financements et d’amortir les coûts prohibitifs. Du grand projet des Confédérations syndicales hydrographiques ne survécut que celle de l’Ebre.
  • Le financement de tous les projets provient, essentiellement, de l’accroissement de la dette publique, laissant ainsi un lourd passif au régime suivant, l’IIe République.
  • Les principaux bénéficiaires de cette politique sont les grands propriétaires fonciers et les hommes d’affaires au profit de qui s’est accélérée l’accumulation.